更好建设金融稳定长效机制 守住不发生系统性风险底线

——人民银行副行长宣昌能在2022金融街论坛年会上的讲话

（2022年11月21日）

尊敬的各位来宾，朋友们：

　　晚上好！非常高兴出席金融街论坛年会，预祝大会圆满召开。

　　大家都知道，当前，全球发展面临不少新挑战和不确定性，国际金融风险增加。通胀持续维持高位，成为全球经济的最大挑战。百年变局和世纪疫情叠加，主要发达经济体央行快速收紧货币政策，全球经济衰退迹象已经显现，或将进入滞胀状态。值得关注的是，新冠疫情导致政府债务大幅增加，企业和家庭部门的资产负债表受到损害，全球杠杆率高企，金融市场容易受到情绪和宏观政策因素等的影响，债务较重的部分经济体对全球融资紧缩更加敏感，一些脆弱国家的经济金融走向有很大的不确定性。

　　从国内看，近期国民经济主要指标恢复企稳，积极因素累积增多，总体运行在合理区间。但也要看到，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存时期，国内经济恢复基础仍不牢固。

　　党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国金融业改革发展稳定取得历史性的伟大成就，金融服务实体经济能力和水平显著提高，金融风险整体收敛、总体可控，金融治理体系和治理能力现代化持续推进。同时也要看到，当前金融服务高质量发展任务艰巨，金融改革发展稳定面临一系列新课题新挑战，国内依然存在金融风险隐患，防范金融风险还须解决许多重大问题。

　　党的二十大报告明确指出，要守住不发生系统性风险底线。我们必须深入学习贯彻党的二十大精神，把习近平新时代中国特色社会主义思想贯彻落实到金融工作的各方面、全过程。必须按照党中央决策部署，深化金融体制改革，推进金融安全网建设，持续强化金融风险防控能力。在此，我借这个机会，与大家交流关于扎实推进金融稳定长效机制建设的一些体会和思考。

　　一、巴塞尔协议III与系统性金融风险防范

　　牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，切实维护金融稳定，已是我国金融监管的重中之重。资本是银行承担风险和吸收损失的首要资金来源，建立资本约束机制是促进商业银行稳健经营的重中之重。巴塞尔银行监管委员会（BCBS）在资本金约束规则的基础上，逐步推动形成银行业的监管规则体系。

　　2008年国际金融危机后，巴塞尔委员会先后于2010年12月和2017年12月发布了《增强银行和银行体系稳健性的全球监管框架》和《后危机改革的最终方案》两份巴塞尔协议III框架文本，在文中对资本工具的定义进行了调整，提出杠杆率、流动性覆盖率、净稳定资金比例等监管要求，强化了流动性监管，增加流动性覆盖率和净稳定融资比率指标，提出资本留存缓冲和逆周期资本缓冲的要求，体现了宏观审慎监管理念，形成了宏观审慎和微观审慎相结合的全新金融监管框架。

　　随着《巴塞尔协议Ⅲ》最终版落地在即，我国开始筹备相关管理办法的修订工作。今年7月1日，在银保监会发布的《中国银保监会2022年规章立法工作计划》中，就明确提出了关于《商业银行资本管理办法（试行）》的修订计划。

　　然而，巴塞尔协议III也绝非万能药，还存在一些不足。从防范和化解金融风险的角度，巴塞尔协议III主要还是围绕资本监管这一指标进行“修修补补”，对于系统性风险的管理主要集中在微观层面的改进，并未触及本质制度安排。系统性风险的防范还需要其他配套制度和措施同向发力。

　　二、实施并完善存款保险制度

　　存款保险是防止挤兑、促进银行体系稳定运行的一项基础性制度安排，是现代金融安全网的重要组成部分。在多年深入调查研究和广泛征求意见的基础上，2015年我国《存款保险条例》正式实施，2022年6月末全国共有4018家投保机构。

　　我国存款保险制度旨在加强对存款人的保护，推动形成市场化的风险防范和处置框架，建立维护金融稳定运行的长效机制，促进金融改革和银行业健康发展，目前这方面的作用正在逐步显现。在包商银行等高风险中小银行风险处置过程中，存款保险的很多功能得到了有效发挥。随着风险差别费率、早期纠正、风险处置等核心机制逐步发挥作用，未来对存款类金融机构的市场约束更强，有助于及时防范和化解金融风险，进一步提升金融安全网的整体效能，助推金融业稳健发展。

　　三、健全宏观审慎管理体系

　　2008年国际金融危机后，国际社会从“逆周期、防传染”的视角，重新检视和强化金融监管安排，完善分析框架和监管工具，强化宏观审慎管理在某种意义上已成为全球性共识。健全宏观审慎管理体系，避免金融风险跨机构、跨市场传染，加强对系统重要性金融机构的统筹监管，逐步将主要金融活动、金融市场、金融机构和金融基础设施纳入宏观审慎管理。

　　从全球看，近年来，主要经济体货币政策超常宽松、政府部门过度举债、资产市场泡沫化严重、金融产品复杂化等问题反复引发金融隐忧。例如，近期英国政府减税计划引起金融市场大幅震荡，英格兰银行被迫暂缓收紧货币政策，来稳定金融市场。

　　我国在宏观审慎管理方面取得了积极进展，如，2020年9月，发布了《关于建立逆周期资本缓冲机制的通知》；2021年12月，发布了《宏观审慎政策指引（试行）》，等等。中央银行如何有效实施宏观审慎管理，如何与货币政策良好配合形成双支柱宏观政策框架，仍然是一个值得探索的前沿课题。

　　四、加强全球系统重要性银行总损失吸收能力建设

　　全球系统重要性金融机构规模大、复杂性高、与其他金融机构关联性强，在金融体系中提供关键的金融服务，对整个金融体系高效运行有着重要影响。在2008年金融危机中，西方国家通过提供担保、直接注资、购买问题资产等方式救助大型银行集团，付出了高昂的公共成本，不但增加了财政负担，还导致“大而不能倒”的道德风险。总损失吸收能力（TLAC）就是在这个背景下提出的，TLAC强调应当由股东和机构债权人先行吸收损失，降低公共资金救助成本，力图从根本上解决“大而不能倒”问题。

　　2015年，金融稳定理事会（FSB）正式发布《TLAC条款》，对全球系统重要性银行（G-SIBs）提出了TLAC要求，要求确保全球系统重要性银行在处置中具备充足的损失吸收和资本重组能力，在陷入危机时，首先采取“内部纾困（bail-in）”或“自救”的方式，维持关键业务和服务功能的连续性，避免动用公共资金进行“外部援助（bail-out）”。目前，TLAC监管国际标准已成为相关国家监管当局和市场参与者评估单家全球系统重要性银行稳健性的重要指标。

　　2011年以来，中国银行、工商银行、农业银行、建设银行相继被认定为全球系统重要性银行，未来交通银行、招商银行等也可能进入全球系统重要性银行名单。

　　加强我国全球系统重要性银行TLAC建设，保障其具有充足的损失吸收和资本重组能力，有助于增强我国金融体系的稳定性和健康性，防范化解系统性金融风险。去年10月，人民银行、银保监会和财政部发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》（以下简称《管理办法》），对我国全球系统重要性银行提出了TLAC监管要求，构建了全面的TLAC监管框架，有助于提高全球系统重要性银行服务实体经济和抵御风险能力，增强我国金融体系的稳定性和健康性。

　　今年4月，人民银行、银保监会发布《关于全球系统重要性银行发行总损失吸收能力非资本债券有关事项的通知》，在我国正式推出TLAC非资本债券这一创新型工具，进一步拓宽了我国全球系统重要性银行的TLAC补充渠道，丰富了债券市场产品序列，对我国金融市场的发展具有积极意义。

　　《管理办法》以我国系统重要性银行为监管对象，构建了我国的TLAC监管框架，对TLAC定义、构成、达标要求、监督检查和信息披露等方面进行了全面规范。应该说，我国的TLAC框架在与国际金融监管标准接轨的同时，也充分考虑了我国银行业发展实践。具体而言，主要体现在以下方面：

　　一是明确TLAC非资本债务工具的合格标准，理顺现有各类工具的损失吸收顺序；二是借鉴相关国际经验，允许存款保险基金计入TLAC；三是合理安排TLAC非资本债务工具实施资本扣减规则的过渡期；四是强化监督检查要求，将TLAC监管与我国全球系统重要性银行的处置机制建设相结合，审查全球系统重要性银行的恢复与处置计划，评估TLAC工具的可执行性。

　　关于进一步推动我国TLAC达标，有以下几点思考和建议。

　　一是落实主体责任，国内全球系统重要性银行应建立完善的TLAC内部管理机制，制订中长期TLAC达标规划，确保2025年和2028年起分别满足TLAC监管要求。

　　二是推进TLAC工具的外源补充。统筹规划资本工具、TLAC非资本债务工具的发行。

　　三是推动TLAC工具发行，加大市场培育力度。应继续加大对TLAC非资本债务工具的市场培育力度，改善发行环境，拓宽投资者范围，鼓励我国全球系统重要性银行赴境外市场发行TLAC非资本债务工具。

　　四是完善制度框架，夯实法律基础。在《管理办法》基础上，进一步研究TLAC信息披露、内部TLAC规则等，不断完善我国TLAC监管制度体系，提高全球系统重要性银行在境内外的可处置性。

　　此外，可以考虑以修订《商业银行法》等相关法律为契机，进一步细化和明确银行破产债权等级序列，将TLAC非资本债务工具的清偿顺序和损失吸收能力进一步明确化、清晰化，更好地保障各类债权人在处置阶段的合法权益，确保处置程序有序展开。

　　金融是经营管理风险的行业，防范化解金融风险是金融工作的永恒主题。人民银行坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻落实党的二十大精神，走中国特色金融发展之路，持续抓好金融改革发展稳定工作，建立维护稳定的金融长效机制，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

　　最后，感谢各界对金融工作的关心和对人民银行工作的支持！再次祝贺金融街论坛隆重举办并取得圆满成功！

　　谢谢大家！